Cartolarizzazione dei crediti e rifiuto della P.A. alla cessione

Con l’ordinanza della III^ Sez. Civ., 5 agosto 2026 n. 24482, la Suprema Corte affronta il tema del coordinamento tra la particolare disciplina delle cartolarizzazioni dei crediti di cui alla Legge n. 130/1999 (operazioni finanziarie consistenti, in estrema sintesi, nella cessione in blocco di una serie di crediti da parte di un’azienda e/o una banca a un veicolo apposito, che li trasforma in titoli negoziabili da proporre a investitori) e il potere della P.A., previsto dal Codice dei Contratti Pubblici, di rifiuto della cessione del credito vantato nei suoi confronti (art. 106, comma 13, del d.lgs. n. 50/2016, oggi art. 120, comma 12, d.lgs. n. 36/2023). La Corte rimette gli atti al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite, chiamate a chiarire se e in che misura il potere di rifiuto della P.A. alla cessione del credito previsto dal Codice dei Contratti Pubblici si applichi anche alle cessioni di crediti nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione o solo alle cessioni “semplici” e se tale rifiuto, debba essere impugnato in sede amministrativa a pena di consolidamento.

INDICE

1. La vicenda processuale
2. Il quadro normativo
3. La finalità della cartolarizzazione dei crediti e il disallineamento con il Codice dei Contratti Pubblici
4. Le questioni rimesse alle Sezioni Unite
5. L’importanza della futura decisione e gli scenari possibili

Una società fornitrice di presidi sanitari cedeva a una società veicolo (SPV) una serie di crediti vantati nei confronti di un’Azienda ULSS, successivamente trasferiti, nell’ambito di un’operazione di cartolarizzazione ex l. n. 130/1999, a un’ulteriore SPV, che agiva in via monitoria contro l’ente sanitario per conseguire il pagamento del credito cedutole. L’Azienda proponeva opposizione a decreto ingiuntivo deducendo, per quanto qui interessa, l’inesistenza dei crediti per intervenuto pagamento al cedente originario e la legittimità di tale pagamento, in quanto preceduto dal tempestivo rifiuto delle cessioni ai sensi dell’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016. Il Tribunale accoglieva l’opposizione, qualificando la disciplina del Codice dei Contratti Pubblici come speciale rispetto a quella sulla cartolarizzazione dei crediti e qualificando i rifiuti dell’ULSS come atti amministrativi non impugnati, idonei a fondare il legittimo affidamento dell’ente ai sensi dell’art. 1189 c.c. La Corte d’appello, in riforma della decisione di primo grado, affermava invece la specialità della disciplina della cartolarizzazione rispetto al Codice dei Contratti Pubblici, riteneva pertanto inefficace il rifiuto dell’ULSS e condannava l’ente al pagamento in favore della SPV cessionaria. L’Azienda ULSS ricorreva in cassazione denunciando la violazione dell’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 4, comma 4-bis, l. n. 130/1999, nonché l’omesso esame del fatto decisivo rappresentato dalla perdurante efficacia dei rifiuti non impugnati.

La cessione dei crediti nei confronti della P.A. soggiace a una disciplina derogatoria delle disposizioni del codice civile, prevista in particolare dagli artt. 69 e 70 r.d. n. 2440/1923. Disciplina che prescrive particolari forme di stipulazione e di notificazione degli atti di cessione e, a determinate condizioni, ne subordina l’opponibilità all’assenso della P.A.

L’art. 4, comma 4-bis, l. n. 130/1999, introdotto con il D.L. 145/2013 per favorire la circolazione dei crediti nell’ambito delle operazioni di cartolarizzazione, esclude viceversa l’applicazione di tale disciplina “nonché le altre disposizioni che richiedano formalità diverse o ulteriori rispetto a quelle di cui alla presente legge”. In sintesi, tale norma affida l’opponibilità delle cessioni oggetto di cartolarizzazione alla sola pubblicità legale in Gazzetta Ufficiale e alla comunicazione alle P.A. debitrici, sottraendole all’ipotetico veto della P.A. Sennonché, il Codice dei Contratti Pubblici (art.  117 del D. Lgs. 163/2006, poi trasfuso nell’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 indi nell’art. 120, comma 12 del vigente d.lgs. n. 36/2023), ha a sua volta introdotto, in caso di credito corrispettivo di appalto, concessione, concorso di progettazione, un potere di rifiuto espresso della P.A. alla cessione dei crediti, esercitabile entro un termine (oggi 30 giorni), attribuendo rilievo al silenzio-assenso ai fini dell’efficacia della cessione.

Dopo aver sottolineato la specialità e la finalità che caratterizzano la disciplina della cartolarizzazione, volta ad agevolare la circolazione dei crediti e lo sblocco di flussi finanziari, la Corte ne evidenzia il “disallineamento” e il contrasto con il potere di rifiuto espresso alla cessione del credito introdotto dal Codice dei Contratti Pubblici. Tale disallineamento è in sostanza determinato dal fatto che il menzionato art. 4 comma 4-bis l. n. 130/1999, pur essendo stato introdotto successivamente, non contiene una deroga espressa a tale Codice (omissione attribuita da più parti a una sorta di “dimenticanza” del legislatore). L’ordinanza in commento dà ampio rilievo alla giurisprudenza amministrativa maggioritaria formatasi sul punto, secondo cui le operazioni di cartolarizzazione, data la loro specialità, sarebbero comunque escluse dal potere di veto della P.A. indipendentemente dalla mancanza di una deroga espressa, anche perché il Codice dei Contratti Pubblici richiama le sole “cessioni dei crediti” e non, appunto, le operazioni di cartolarizzazione e non può essere oggetto di interpretazione estensiva.

Tuttavia, dati l’assenza di precedenti specifici in sede civile e il contrasto nella giurisprudenza di merito, la Sezione III della Suprema Corte ha ritenuto opportuno un chiarimento da parte delle Sezioni Unite.

L’ordinanza individua due questioni di particolare importanza da sottoporre alle Sezioni Unite:

1. ambito di applicazione del potere di rifiuto della P.A. Se la cessione di crediti verso la P.A. avvenuta nell’ambito di un’operazione di cartolarizzazione ai sensi della l. n. 130/1999 sia soggetta al regime di opponibilità e al rifiuto da parte della P.A. previsti dall’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016;
2. consolidamento del rifiuto e necessità di impugnazione. Se sia giuridicamente rilevante, e con quali effetti, l’omessa impugnazione del rifiuto alla cessione in sede amministrativa.

Due sono, in estrema sintesi, gli scenari possibili in base all’indirizzo interpretativo che sarà sancito dalle Sezioni Unite:

• in caso di prevalenza della disciplina sulla cartolarizzazione, sarà definitivamente escluso il potere di rifiuto della cessione da parte della P.A., con conseguente opponibilità delle cessioni sulla sola base delle formalità di pubblicità previste dalla legge speciale;
• in caso di estensione del potere di rifiuto anche alle cartolarizzazioni, sarà sancito il potere della P.A. di bloccare l’opponibilità della cessione anche in tale ambito.

Le Sezioni Unite saranno quindi chiamate a dirimere il conflitto tra l’esigenza di favorire la circolazione dei crediti e l’interesse della P.A. a esercitare un privilegiato potere di veto del debitore-soggetto pubblico a discapito delle esigenze del mercato. In attesa della pronuncia, l’ordinanza suggerisce un approccio improntato a massima cautela, nella consapevolezza che l’assetto definitivo potrà incidere in modo significativo sia sui rapporti pendenti sia sulla strutturazione delle future operazioni di cartolarizzazione di crediti pubblici.

In particolare, la scelta tra i due modelli, agevolativo puro o temperato dal potere di rifiuto, potrà avere effetti diretti sulla negoziazione del prezzo delle operazioni di cartolarizzazione di crediti pubblici, sulla allocazione del rischio giuridico tra cedente e cessionario e, più in generale, sulla attrattività del mercato dei crediti verso la P.A.